要闻:美国复兴制造业①｜奥巴马和特朗普政府政策始末

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制造业崛起是美国在20世纪成为世界第一强国的首要驱动力，制造业及其创造的高薪和相对稳定的就业造就了美国庞大的中产阶级。今天，美国仍然将制造业视为重要的革新和高薪岗位来源。

20世纪七八十年代，美国开启并在21世纪持续的“去工业化”，引发经济学者对制造业的讨论。大多数人将美国制造业增加值占gdp比重和就业人数占总就业人数比重的降低以及以前传下来制造业集聚地区的衰退归因于去工业化，主张通过再工业化改变“在美国研发、在外国制造”的产业格局。

在这一背景下，美国前任总统贝拉克·奥巴马和现任总统唐纳德·特朗普及政府史无前例地支持制造业快速发展，制定了复兴制造业的政策。本文以学界关联研究为基础，拆析奥巴马任期（2009—年）和特朗普任期前三年（—年），美国制造业政策和快速发展状况。

奥巴马和特朗普政府均制定实施了美国复兴制造业的政策。奥巴马于2009年就任美国总统后，在尽快摆脱金融危机冲击的驱使下，为美国制定实施了以振兴以前传下来制造业、快速发展新兴产业和支持科技革新为首要文案的再工业化政策。这些关联政策聚焦于支持革新和基础设施建设，不使美国经济再度陷入大萧条。

其中影响最大的是《美国复兴和再投资法》（以下简称arra）。该法批准美国开展大规模基础设施建设，由此间接拉动本国制造业快速发展。特朗普在年美国总统竞选期间，提出扭转制造业就业长时间下降趋势、复兴国内制造业，并将从业岗位带回国内的主张。年，特朗普就任美国总统后，在重商主义信条支配下，选择性地抛弃和继承了奥巴马任期的经济政策，并将美国经济的去工业化问题政治化，片面强调全球化和国际贸易关系的负面效应，认为美国财富、影响很大的相对降低和贸易赤字的增加源于其他国家相反的一些变化。这一理念在经济政策上体现为快速将美国制造业政策推向保护主义，不惜加剧与首要贸易伙伴的贸易摩擦和对抗，退出或撰改多家已经签署的自由贸易协定，甚至威胁退出世界贸易组织。

加强对革新活动的支持，更好发挥政府作为革新推动者的作用

尽管私人部门在美国新技术开发和应用中发挥主体作用，但政府支持在整合革新资源，降低新技术商业化的价钱和风险，弥合实验室技术与市场商业化应用之间的鸿沟等方面具有积极作用。奥巴马就任总统后多次强调加强政府对革新的支持，在一点场合反复指出美国经济增长和国际竞争力取决于革新能力。

其理论逻辑是，在科学研究不能使私人部门盈利时，政府要给予科学家和发明者所需要的支持。奥巴马政府曾通过联邦政府赠款树立了一批制造革新研究所（以下简称imi），形成制造业革新国家互联网（以下简称nnmi）。各个imi具有独特持续的要点行业，与关联公司、学术界、国防部、能源部、国家科学基金会和州政府等好处关联者组成产学研合作机制；制造业公司可以申请加入nnmi，成为制造业区域革新枢纽和革新国家互联网的一部分。

特朗普上台后继承了奥巴马政府的这一方法，继续为这些项目提供支持。从几年来的实践看，美国nnmi和imi已经实现了多项预定目标，尤其在降低识别合作伙伴的搜索价钱、提高产学研合作的协同能力、加快基础研究和应用研究的商业化开发等方面成效突出。

奥巴马和特朗普政府支持美国快速发展先进制造业的措施极为相似，即直接资助公司的早期研究与开发（以下简称r&d）投资，制定知识产权保护等革新友好政策，资助树立世界级实验室和研发设施，快速发展教育培养科学和技术人才。美国联邦政府对基础研究的资助，首要通过卫生和公众服务部、国立卫生研究院和国家科学基金的r&d拨款实现，由此促进新兴制造业快速发展；对基础研究和早期应用研究的资助，首要通过国防部、能源部、国家航空航天局、商务部国家标准和技术研究院、农业部的r&d拨款和采购实现。

美国国家安全技术加速器（nstxl）提供早期融资，支持初创公司开发具有战术意义的商品和服务，将其推向政府和商业市场。被美国联邦政府选定的研究机构和公司，通过联邦资助形成了世界级r&d能力，进而间接促进先进制造业快速发展。实际上，美国领先的航空、武器、芯片、制药等制造业，长时间依赖联邦政府在研发方面的大量投入，创造先进技术和人才支撑。

在奥巴马和特朗普任总统期间，美国联邦政府r&d投入总体保持较快增长，成为基础研究的首要资助者；联邦投资通过公私合作伙伴关系在协调组织好处关联者合作研发，搭建研究和商业化开发通道方面发挥更积极作用。特朗普就任总统后进一步加大联邦资助力度，表1表明，联邦r&d投入从奥巴马任期最后一年（年）的1158.3亿美元增加到年的1415.0亿美元；年至年，联邦r&d投入连续三年增长，且增速越来越高，年比上年增长9.3%。从结构上看，基础研究、应用研究和技术开发的投入同样连年增长，产业、大学和联邦资助的研发中心获得的联邦r&d资助均保持增长。

表1 —年财政年度美国联邦政府研发支出

注: ffrdc是联邦资助的研究开发中心( FederallyFundedresearchanddevelopmentcenter )

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基于安全原因，加大支持本国快速发展关键产业链

奥巴马任职期间，政府的产业政策首要关注促进美国经济的革新能力。特朗普政府认为，离岸外包致使美国公司和客户变得容易受到供应链中断和不稳定的冲击，进而对国家国防能力产生不利影响，因而主张在美国国内快速发展关键产业链。特朗普政府成立了一个部际从业组辨别关系国家安全的制造业部门和能力，提出更具目标性的政府对关键部门的投资和补贴建议。美国国防部将国内工业基础划分为私营部门和公共部门两类。私营部门又称为商业部门，包括各种规模企业构成的系统集成商、子系统供应商、组件供应商和服务提供商。在供应链的每个层次上，私营企业生产国防专用产品，包括平台、武器系统以及为国防用途而加固的组件；私营部门企业还可能生产专门指定为“双重用途”的产品，这些产品既有军事用途也有非军事用途，并可能受到出口管制，以及未经确定国防用途的商业项目。公共部门又称为有机国防工业基地，特指为国防部提供特定商品和服务的政府设施，由资源提供者、购置和维持计划人员、兵工厂和弹药厂的制造和维护人员组成；公共部门的设施既可以由政府运营，也可以由承包商根据合同运营。根据美国法律，某些生产和维护活动必需由公共部门执行。

加强科学、技术、工程和数学（stem）教育，处理本国制造业劳动力的结构性短缺问题

美国制造业岗位诉求已发生新的一些变化，制造业越来越需要劳动力掌握科学、技术、工程和数学知识与技能，熟悉机器人和计算机集成制造系统，能够融通软件和硬件等能力，但劳动力拥有的技能与制造业诉求之间存在差距。

为满足先进制造业从业岗位需要的计算能力和技术技能，不使由于劳动者的技能不匹配减缓先进制造业快速发展，奥巴马政府在《复兴美国制造业框架》提出，教育系统必需使劳动者获得可以竞争的从业和领域所需的技能，加大了教育和培训工人技能的投资。对比先进制造业所需要的stem知识和技能劳动力短缺问题，特朗普政府树立了联邦、州和地方政府协同机制，支持初中、高中、职业学校、高校和公司面向制造业未来诉求开展stem教育和培训，培养拥有学位、证书和更高技能的工人，如软件开发人员、计算机程序员和工程师的政策。

美国联邦政府还鼓励各州制定战术计划，树立一支受过教育和有技能的劳动力队伍，并且帮助求职者获得领域认同的就业资格证书。联邦政府通过支持研发和教育与劳动力快速发展在促进先进制造业快速发展方面发挥关键作用。虽然美国加强教育和培训的措施对于青年和未来劳动者具有积极效果，但对于缺乏学习和掌握新知识、新技能能力的失业者和中老年劳动者不太容易产生积极作用。并且，美国制造业还面临合格劳动者数量不足的挑战，因为潜在合格劳动力越来越有限，将制造业作为职业选择的人越来越少。

利用“购买美国货”法律，保护本国公司

尽管美国加入了《wto政府采购协议》，但其在明确向外国供应商开放政府采购范围上有很大自由权利。美国国防制造业在这一些尤其受益。为支持国内领域，美国法律限制外国企业获得美国公共采购合同。自1933年《购买美国商品法》颁布以来，美国多届政府坚持制定类似法律，要求联邦和州政府优先购买本国生产的商品和服务；当采购超过特定阈值时，购买国产产品和服务是联邦机构的法律要求。

2009年，奥巴马政府在arra中插入了“购买美国货”条款，要求任何由arra资助的公共基础设施或公共工程项目只能采用美国国内生产的钢铁和其他制成品，目的是确保arra用于基础设施建设的投资被用来促进美国制造业快速发展。年，特朗普执政后，则直接颁布“购买美国货、雇佣美国人”的行政命令，将“购买美国货”实施行业扩大到全部联邦资助项目和公共采购，确定要求上述项目和采购必需优先采购本国生产的产品，同时只有在没有本国生产的情况下才能采购进口产品。尽管美国声称关联政策在不违反现有贸易协议规定的义务条件下适用，但多个国家认为，该条款是保护主义措施，要求美国纠正。美国国内还有一点呼声，要求退出世界贸易组织的《政府采购协议》。

美国经常利用其强势地位要求对方向美国企业开放政府采购市场，而自己则利用“购买美国货”法律保护本国公司。当然，多个国家和地区通过多边和双边贸易协定豁免某些“购买美国货”条款。但是，这些豁免仍然受美国法律、行政决策和法规的约束，联邦机构能够通过多个机制在公共采购活动中优先支持美国企业，至今仍然这样做。在政府采购中，其他国家很少像美国这样拥有严格而确定的购买国货法规。美国巨额军费支出提供了大量与军事有关的公共采购合同，包括航空航天、舰船、核能和远程控制。公共采购合同为美国新技术和新产品提供了一个可预期、有保证的市场诉求，促进其在关联行业的私人投资和飞机、通信、电子和计算机产业高速发展。美国具有国际竞争力的多个公司都是通过联邦政府的研发资助和公共采购而快速发展起来的，同时这些公司至今仍然在很大程度依靠于这些合同。

（作者刘戒骄系中国社会科学院工业经济研究所研究员，本文首发于《北京工业大学学报(社会科学版)》年05期，原题为“美国制造业复兴困境与启示：保护主义政策失灵的现实考察”）

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