中国工程院院士：调水应是最后手段

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作为世界上最大的跨流域调水工程，与三峡工程相比，南水北调工程的重点不是是否建成，而是如何建设和使用。

这是因为后者是缓解我国北方缺水地区水资源供需矛盾，保证北方地区经济繁荣、社会稳定和生态环境改善的最有效途径。这不仅关系到生态和人心，也关系到政治。

在此之前，中国北方水资源短缺的特点是长期、大规模、高强度，城乡、工农业、经济和生态之间存在尖锐的矛盾。其影响主要体现在两点:一是资源型缺水严重；其次，与水密切相关的生态环境持续恶化，已成为中国北方经济社会运行的关键考验之一。

在这种情况下，南水北调工程的作用是什么？它将如何优化中国的水资源配置？第一阶段项目的完成与后续项目之间有什么关系？中国越来越多的跨流域调水工程意味着什么？……针对一系列相关问题，《财经》记者近日采访了中国工程院院士王浩，他自1995年以来一直是“南水北调示范工程”项目规划组的专家。

“南水北调工程是我国水情的必然选择，南水北调西线工程和中线二期工程的建设应予以推进。”王浩说:“但同时，应该强调的是，必须认真推进跨流域调水，以真正优化中国的水资源网络。”

需要协调的管理系统

《财经》:南水北调的必要性是什么？

王皓:中国水资源总量丰富，但空时间分布极不均匀，水土资源极不匹配。长江是中国最大的河流，水资源极其丰富。多年平均水资源总量近1万亿立方米，约占全国的三分之一，但80%以上的水流入海洋。长江以北的黄河、淮河和海河流域占全国陆地面积的15%，但仅占全国水资源的7%，这是我国水资源供需矛盾最突出的地方。人均水资源占有量很低，不同地区水资源分布不均衡，开发利用条件差异很大，这都决定了我国北方的黄淮海盆地无法靠自身力量解决水资源短缺问题。

南水北调是缓解黄淮海流域水资源短缺的必由之路。它不仅可以为黄淮海流域社会经济的快速发展提供水资源保障，还可以大大减少受水区的地下水超采，从而为改善生态环境创造条件。这不仅是一个供水工程，也是一个政治工程和生态工程。

《财经》:东线和中线一期工程的完成能起到什么作用？

王皓:一期工程建成后，将在保障水资源、促进节约用水、建设环境友好型社会等方面发挥重要作用。

第一是增加供水，改善水资源短缺。一期工程建成后，北京、天津、河北、河南和山东省(直辖市)多年平均净供水量将达到102亿立方米左右，约占这些地区2012年生活和工业用水的40%，这将有助于缓解黄淮海东部平原水资源供需矛盾，大大改善城市生产和生活用水的短缺状况。

二是遏制地下水过度开采，改善受水区的生态环境。目前，受水区的供水主要靠过度开采地下水维持，过度开采累计超过1000亿立方米。由于过度开采，黄淮海平原东部形成了一个巨大的漏斗，地面沉降、水质恶化、江河湖泊干涸等环境问题十分突出。南水北调有利于缓解这些地区地下水的过度开采。

第三，有利于资源的合理配置。两部制水价机制的建立在经济和制度上限制了水资源的自由使用，有利于水资源的合理开发和利用。

第四，南水北调工程将提高公众的水资源保护和水环境保护意识。如今，越来越多的人意识到水资源的珍贵，提高了节约和保护水资源的意识。

财经:国务院最近颁布了《南水北调供水管理条例》(以下简称《条例》)。它在解决南水北调工程后期运行问题中能起到什么作用？

王浩:南水北调工程的调水和用水管理有其特殊的复杂性:一方面，调水管理涉及水源区、受水区和调水工程省，水资源关系非常复杂，影响调度决策的因素很多；另一方面，南水北调工程将对受水区现有的供水系统和用水习惯产生巨大影响，使其难以管理。

一期工程投产后，供水成本明显高于受水区当地水源的供水成本。因此，有必要建立机制和制度，规范和限制用水行为，合理配置地方水资源和对外调水。一方面，有必要避免从北方调水利用不足，另一方面，它可以遏制地下水的持续过度开采和破坏生态环境。

目前，该规定总体上比较完善，但有些条款需要细化，有些条款可操作性较差。例如，条例中的“南水北调工程管理单位”仍不明确；2013年，东线一期工程被淹，但目前的管理单位尚未建立。此外，还不清楚在项目运营初期如何实施两部制水价制度，以及如果受水区不需要南水北调该怎么办。2013年底，国家发展和改革委员会批准，东线一期工程水价仅为初始运行水价，没有体现两部制水价的理念。

财经:目前东线已经有了初始水价，中线还没有确定。为什么这个从项目建设初期就已经讨论过的问题还没有解决？实行两部制水价有哪些困难，如何解决？

王皓:2002年，南水北调工程总体规划确定了东、中线一期工程的水价，至今已有十多年的时间了。由于价格上涨和项目投资增加，当时制定的水价已不适应新形势。水价的制定不仅要考虑项目投资、运营成本和企业利润，还要考虑受水区的承载力和用水习惯。如果水位定得太高，将无法进行输水，地下水将继续在受水区被过度开采；水价定得过低不利于促进受水区的节水，也不能保证工程的正常运行。

水资源有两个属性:“自然”和“商品”。在计划经济体制下，只有水被视为一种自然资源，人们对水的商品属性认识不足。水经常被免费或以很低的价格使用，导致水资源短缺和浪费并存。由于水具有商品属性，有必要遵循价值的基本规律，建立南水北调工程水价形成机制，即两部制水价体系。

两部制水价包括基本水价(或“容量水价”)和计量水价。基本水价用于补偿供水固定资产成本，按照偿还贷款本息和适当补偿项目基本运行维护费用的原则确定；计量水价用于补偿供水运行成本，供水运行成本按照补偿除基本水价外的其他合理费用的原则确定，包括规定的利润和税金。根据各省市规划的年平均配水和基本水价，无论是否用水，每年都必须足额缴纳基本水费，包括基本水费和按基本用水量计算的费用(基本用水量为分配水量的50%-60%)。实际用水量超过基本用水量后，超出部分将根据实测水价收取费用。只有实施两部制水价体系，才能实现总体规划确定的东、中线一期工程“还贷、保本、微利”的运营目标。

虽然两部制水价制度已经提出了很长时间，但并没有很多成功的应用。南水北调两部制水价体系的实施需要一个理解和接受的过程。我个人认为，两部制水价体系将在未来三至五年内在南水北调工程中实施。

《财经》:南水北调工程的沿海省份都有自己的计划。现在，一些受水区不愿意使用东部的水。我们应该如何协调利益冲突？

王皓:在南水北调前期规划阶段，天津、河北省(市)不愿意使用东线水，主要是担心东线水质得不到保证。然而，根据东线工程初期运行的水质监测结果，东线调水水质均达到三级以上，优于预期。目前，河北、天津正在做前期工作，考虑扩大东线工程供水范围，增加东线用水。

2014年，山东省受水区北调水量仅为1亿立方米，远低于东线一期工程规划的年供水量16.8亿立方米。主要原因如下:第一，2013年山东省降水较前几年好，水库蓄水较多；二是山东省受水区配套工程建设滞后，受水区不能利用北水北调；第三，受水区仍然需要一个逐步接受的过程。

《财经》:在项目运营阶段，如何保证对外调水的有效利用？它能为整个华北平原缺水地区保存更多的地下水和防止地下漏斗吗？

王浩:地下水回灌是水循环过程中的一个环节。浅层地下水是可以开采的，适当的开采是可能的。然而，深层地下水的恢复是缓慢的，需要几十年或几百年的时间。华北平原浅层地下水资源和地表水资源十分有限，远远不能满足该地区的生产和生活用水需求，目前主要靠过度开采地下水维持现状。在项目申请期内，首先要加大对地下水开采的监测和监管力度，严格执行接收区地下水压力开采方案。禁区必须禁止开采，禁区必须严格控制开采；二是采用水价机制，促进南水北调受水区合理用水。

用南水北调工程的水替代过度开采的地下水，使其能够恢复，是地下水的最佳补充。一些专家学者还提出，通过现有的地下水开采井将南水北调工程取之不尽、用之不竭的水回灌到地面，也可以起到保护水源、缓解地面沉降的作用。

《财经》:还是以北京为例，为什么要用可能更高价格的南水北调水呢？此外，是否存在南水北调工程不能成为北京稳定可靠的供水系统的问题？

王皓:北京非常缺水。通过关注世界各地的缺水报告来描述北京的缺水并不夸张。北京市水资源现状如下:年总用水量36亿立方米，其中再生水8亿立方米；此外，南水北调北京至石家庄段的水资源缺口主要通过过度开采地下水、挤占河流生态用水和应急供水来弥补。扣除不合理用水后，北京每年缺水量超过10亿立方米。因此，其通过节水和挖掘内部潜力来扩大供水的能力很小，因此有必要实施跨流域和跨区域调水。目前，一些专家学者提出用海水淡化向北京供水。现实情况是，海水淡化成本接近7-9元/m3，加上供水工程的建设和运营成本，海水淡化水价远高于南水北调中线工程。海水淡化每年浪费大量能源，既不经济也不环保。

仅从水量来看，南水北调工程的水是受水区的补充水源。然而，在实际应用中，南水北调工程的水和当地的水是相辅相成的。当受纳地区水资源丰富时，当地的水可以得到更多的利用；当受水区水资源少，水源区水资源丰富时，南水北调工程可以更频繁地使用；当受水区和水源区干旱时，仍需优先考虑受水区的当地供水，部分地下水可适当超采；此外，要充分发挥受水区水库的调蓄功能，丰水年蓄水，枯水年使用。

《财经》:为了获得稳定的供水，北京的做法是探索多种水源，即南水北调和海水淡化。但是这些水的成本和用途是不同的。如何解决这些水源之间的供应矛盾？

王皓:目前没有大规模海水淡化的成功案例，海水淡化的水价远远高于南水北调工程。在未来10-20年，北京将很难大规模使用淡化水。也可以尝试在个别地区或一些企业使用淡化水，淡化水很难替代南水北调工程的水。

提高利用效率很重要

《财经》:南水北调中线工程影响了湖北到陕西的用水量。如果城市化和其他原因导致用水量增加，这些地区如何协调？

王皓:国务院水资源管理的“三条红线”已经层层分解，落实到各个城市。水利部每年都要评估各个城市的总用水量。此外，水利部会同国家发展和改革委员会等10个部委联合发布了《实施水资源管理最严格考核制度实施方案》，对省级行政区域人民政府实施水资源管理“三条红线”的情况进行考核。因此，南水北调水源区的用水量在未来不会显著增加。

《财经》:为了获得稳定的供水，南水北调受水区和供水区之间是什么关系？这种关系现在形成良性循环了吗？

王浩:从法律角度看，《水法》第三条明确规定，水资源属于国家，国家有权统一调配水资源。但从合理的角度来看，为了保护水质，水源地牺牲了自身的发展和利益，受水区应该对水源地进行一定程度的补偿。因此，我认为国家应该出台一个长期的生态补偿机制，或者国家应该出台优惠政策，提供资金对水源区进行补偿，或者在供水价格中加入生态补偿资金，以回报水源区，促进水源区的产业升级和转型。

《财经》:水权是解决南水北调一系列问题的关键吗？到目前为止进展如何？

王皓:南水北调工程建成后，运行调度将直接影响工程效益。除了技术问题，项目的运行和调度还需要机制和制度的保证。合理的水价机制、补偿机制和项目运行管理体系是解决南水北调工程一系列问题不可或缺的。

《财经》:南水北调中线二期工程目前进展如何？它如何与最初的一期工程相协调？

王皓:中线一期工程还没有完成，二期工程也没有列入议程。目前最重要的是建设、管理和使用南水北调中线一期工程。

与一期工程相比，东线二期工程需要增加水源可调水量。从目前的角度来看，从汉江调水130亿立方米的可能性不大。实施三峡库区引汉工程势在必行；第二，为扩大干渠输水规模，可沿现有干渠埋设管涵，从下洼开始，止于北拒马河。管涵线长992公里，输水流量为150-42立方米/秒，年输水量约40亿立方米。

《财经》:中线一期工程已经从最早的140亿立方米减少到95亿立方米。它现在能满足北方的需要吗？中线二期工程紧急吗？

王皓:中线一期工程最大的问题是水源区水量不稳定，年与年相差很大。北京不够，河北也不够。北京的人口近年来增长太多了。南水北调工程实施时，北京人口超过1200万，现在已经达到2100万。在过去的15年里，它每年增加60万人，总共增加了900万人。现在看来，南水北调中线一期工程分配给北京的10亿立方米水是远远不够的。中线工程应尽快开展二期前期研究项目。有些人担心汉江缺水，这也可以通过“引长江水，以补充汉江”，然后把水转移到北京来解决。

财经:你刚才提到“调水工程要像战争一样避免”。这是否会与二期工程的建设发生冲突？

王浩:判断一个具体的跨流域调水工程是否实施，有一系列的标准，包括经济标准、效益标准和工程标准。对于一个地区来说，首先应该考虑节水，然后当地的水应该挖掘潜力。在这两种手段的边际成本上升到很高的水平之后，最后一种手段，跨流域调水，被认为是最后的杀手。因为中国很多地区缺水，所以仍然有很多垃圾。跨流域调水是最无奈的方法，拆除东墙补西墙的成本很高，容易导致巨大的地方利益博弈，以及生态和移民问题。

然而，应该注意的是，调水工程有优点也有缺点。如果利大于弊，可以通过工程或非工程措施将不利影响降到最低，技术上可行、经济上合理的调水工程是实现水资源合理配置的必要措施。对于某一地区来说，如果供水节水后不能解决水资源的供需矛盾，挖掘内部供水潜力，调水工程也是必要的。例如，黄淮海东部平原的可持续发展离不开南水北调工程。

《财经》:为了避免不必要的调水工程，中国还应该采取哪些措施来利用水资源？

王皓:水资源危机是全世界共同面临的问题，也是继石油危机之后的又一次严重的社会危机。面对这种形势，我们应该致力于五个方面的研究，采取措施积极应对水危机:

一是研究建立水资源危机预警系统。实时监测水资源现状，评估未来发展趋势，有效降低突发性水危机对社会经济的影响；

二是加快水资源危机应急体系建设。当水资源危机发生时，应该采取什么措施，应该采取什么方法和步骤来解决危机，哪些部门应该优先保证用水，哪些部门应该受到限制，以及如何最大限度地供水等。这些都需要各级政府和相关职能部门的共同努力。不仅要广泛宣传环保知识，提高公众保护水资源的意识，还要制定应急系统的管理程序；

三是加强水资源论证，严格控制取水总量。为了实现水资源的可持续利用，维护水生态系统的健康平衡，必须严格控制国民经济的总用水量。目前，中国已经建立了建设项目水资源论证和取水许可审批制度。要科学制定流域水量分配方案，积极推进水资源规划论证工作，防止区域水资源过度开发；

第四，建设节水型社会，实施用水效率控制红线。加强各项节水措施，走节水型社会道路，是实现水资源可持续利用的重要途径；

第五是保护水环境。严格控制入河污染物总量，改善生态环境。

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