国库背后的争夺战：财政部和央行角力20年

来源：大中时尚周刊作者：杜学君更新时间：2020-12-14 20:11:08阅读：

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谁负责国库？财政部和央行之间长达20多年的角力终于有了结果——双方仍然平分秋色。

上月末通过的《预算法》修正案保留了现行预算法中“中央银行管理国库”的表述，并保留了“国库的控制权属于各级财政部门”的表述。

这个结果并不出人意料。投票前一周，全国人大有关人士在《预算法》修正案审议情况通报会上表示，中国人民银行对管理国库还是代理国库没有达成一致意见，国库管理制度仍在进一步改革中，因此目前预算法的规定暂时不会改变。

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没有变化，在许多人眼里，央行赢了，因为经理和代理之间的区别意味着权力的悬殊。“经理”代表中央银行可以对国库资金的收取、分配和执行行使监督权，而财政部则认为监督权完全可以在财政部内部行使，中央银行只能履行出纳职责，即“代理人”。“新预算法颁布后，中央银行似乎赢了，但事实并非如此。在这次预算法的修改中，财政部应该对国库的权利作出重大让步，否则预算法仍然难以通过。”一位未透露姓名的财税系统高级官员表示。

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现行预算法于1994年出台，经过了四次审议，其中至少有两次陷入了国库管理权的争议。“部门职能的重复设置、低效率的运作和权利的限制生动地表现在争夺国库的支配地位上。”上述官员表示，从这个角度来看，还远远没有建立起现代金融体系。

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起源

自1979年中国人民银行与财政部分离以来，国库管理权力的差异开始显现，并日趋激烈。

财政部财政科学研究所副所长王表示，改革开放前，中国人民银行隶属于财政部，是财政部的一个部门。

“国库业务由中国人民银行办理。时代的特点也决定了PBOC充当国库的业务，但前提是PBOC属于财政部。”上述要求不具名的财税官员表示，中国人民银行与财政部分离后，出现了许多问题。

随着中央银行的独立，国库的管理权已经部分转移。

1983年9月，国务院决定中国人民银行完全行使国家中央银行的职能。此前颁布的《中央财政条例》一直明确表示，中国人民银行“代表”国库。中央银行独立后，国务院于1985年颁布了《国库管理条例》，将中国人民银行从“代理”国库改为“管理”国库，强化了中央银行的职能。

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此后，虽然国务院颁布了《国家预算管理条例》，要求各级国库资金的管理属于同级财政部门，但没有提到中央银行与国库的关系。直到1994年，现行预算法才明确规定中央国库由中国人民银行“管理”，但同时也规定各级财政部门有权控制国库存款。为此，财政部于2000年设立了国库司，其职责之一是组织制定国库管理制度。

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然而，由于一个机构由两个部门管辖，争议是不可避免的。

“财政部国库司和中央银行国库局每年都为‘经理或代理国库’进行辩论。财政部的财政部有一个专门部门处理中央银行的问题。”财政部表示。

中央财经大学财经学院院长王拥军是最早关注国债问题的专家之一。他告诉《经济观察报》，财政部从2000年开始改革国库制度，重点是学习发达国家的国库模式，实行集中管理，即政府所有的财政资金都集中在中央银行的单一国库账户，但对金融体系实行监督检查。

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这一意见也反映在后来的预算法修正案的第二稿中，增加了各级政府财政部门负责监督检查本级国库办理的预算收入的征收、分配、保留、退还和支出的规定，删除了现行预算法中“中央银行管理国库”的条款。

然而，2012年7月第二次审查草案的草案一出来，就引来了很多风吹雨打。当时，中央银行的高级官员和中央银行财政部的负责人通过发表意见和撰写文章反复讨论了中央银行经理和监督财政部的重要性。由于争议较大，虽然第三次审议稿仍保留了上述修改意见，但到第四次审议时，原条款已经恢复，中央银行经理国库和财政部门控制国库存款的双头管理模式仍然保留。

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问题

在当地财经界人士看来，很难理解《预算法》修正案对国库管理权的“回归”。

一位曾担任省财政厅厅长多年的人说，当他担任厅长时，当地人民银行的财务处会打电话来询问在什么时间、什么项目上做了什么支出。每年的12月31日，他必须在国家税务部门、海关和当地人民银行的国库部门开立一对账户，包括税收和非税收入。

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他认为这是低效的操作。“一个国家有两个管理国库的部门，它们属于两个部委，做着同样的事情。从国库的角度来看，中国人民银行不是一个组织收入和负责支出的部门，而是一个统计部门。”

他认为，财政部门有各级人大、审计部门和纪律检查委员会的监督，国库的管理是有计划的，使用的支付程序已经完善。在金融系统内监督国库存款并不难。这样，央行的职能就难以体现。

王和对外经济贸易大学财税学系系主任也同意地方财政体制存在国库管理职能重叠的观点。杨志勇说，中央银行财政部经理不可能预测财政部将花多少钱，财政部的主动权必须在财政部。王说，财政部代表政府控制资金。如果央行管理国库，当资金由央行控制时，它肯定会出错。

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然而，一些支持中央银行管理国库的人认为，国库是财政收支和国库的平台，应与财政部门保持相对独立性，以实现政府内部的相互监督、检查和制约。此外，通过明确中央银行的国库管理职能，可以严格限制各部门和地方政府设立财政专户，直至最终取消财政专户。

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此外，随着国库存款居高不下，财政部正在加强国库存款的现金管理，即将国库存款从中央银行转移到商业银行，以获得更高的利率，这在中央银行看来是对货币政策的影响。中央财经大学银行研究中心主任郭田勇(微博)认为，为了提高未来国库资金的使用效率，在保持基本支出后将国库资金投放到商业银行系统，肯定会对货币政策产生影响，导致货币供应量波动。

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