楼继伟：建立更加公平更可持续社会保障制度

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财政部部长楼继伟16日在《人民日报》上撰文指出，十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年计划的建议》提出要建立一个更加公平、更加可持续的社会保障体系。

财政部部长楼继伟16日在《人民日报》上撰文指出，中共十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年计划的建议》(以下简称《建议》)提出要建立一个更加公平、更加可持续的社会保障体系。

文章认为，建立更公平、更可持续的社会保障体系是全面建设小康社会的重要组成部分。截至2014年底，参加养老保险的职工和城乡居民分别达到3.1亿人和4.7亿人，分别比2010年底增长34.8%和319.6%。职工医疗保险、居民医疗保险和新型农村合作医疗三项基本医疗保险参保人数超过13亿，总参保率超过95%。其他社会保障制度的受益者人数也在增加。

文章强调，按照《建议》的改革部署，要充分重视养老和医疗两个重点，协调社会救助体系建设，进一步深化社会保障体系改革，确保各项改革任务如期完成:加快养老保险制度改革，改革医疗保险制度，协调社会救助体系建设。

原文如下:

十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《建议》)指出，要建立更加公平、更加可持续的社会保障体系。这是对十八大和十八届二中、三中、四中全会精神的继承、丰富和发展。我们要认真学习和理解，推进社会保障制度的各项改革。

建立更公平、更可持续的社会保障体系是全面建设小康社会的重要组成部分

社会保障是人民的“安全网”，是社会运行的“稳定器”，是收入分配的“调节器”，能够优化资源配置，促进社会公平，保障国家的长期稳定。经过长期努力，特别是“十二五”期间，中国的社会保障体系取得了很大进展，基本形成了社会保险、社会救助、社会福利和慈善相结合的总体框架。

系统变得越来越完善。“十二五”期间，建立了城镇居民养老保险、城乡居民大病保险、疾病急救、临时救助等综合体系。建立了覆盖各群体、满足各种基本需求的社会保障体系。

体制改革进一步推进。机关事业单位养老保险改革顺利实施，不同单位基本制度安排的“双轨制”问题得到解决。新型农村保险和城镇居民保险纳入城乡居民基本养老保险。改革医疗保险支付方式，规范医疗服务行为，控制医疗费用不合理增长。

确保人口持续增长。截至2014年底，参加养老保险的职工和城乡居民分别达到3.1亿人和4.7亿人，分别比2010年底增长34.8%和319.6%。职工医疗保险、居民医疗保险和新型农村合作医疗三项基本医疗保险参保人数超过13亿，总参保率超过95%。其他社会保障制度的受益者人数也在增加。

安全水平显著提高。2015年，企业职工基本养老保险基本养老金月平均水平达到2200元，是2010年的1.7倍。2014年，职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗政策范围内的住院费用报销比例比2010年平均提高10个百分点左右。城市和农村低保的平均标准分别为

2010年底，每人每月251元人民币和117元人民币，2014年分别增至411元人民币和231元人民币。

但是，应该看到，在社会保障制度的设计和运行中仍然存在一些深层次的矛盾和问题。随着经济进入新常态，人口老龄化和新型城镇化加速，这些矛盾和问题将成为中国经济社会发展的制约因素，突出表现为:一是社会保险制度没有体现精算平衡原则，基金财务可持续性差。

“十二五”期间，企业职工基本养老保险基金支出年均增长18.6%，收入年均增长12%，支出同比增长6.6个百分点；职工医疗保险基金和城乡居民医疗保险基金的支出增幅分别比收入增幅高出2.5个百分点和5个百分点。二是政府、企业、个人以及中央和地方政府之间的责任分担机制不合理，收入保障和提供医疗卫生等公共服务的责任过度集中在政府身上，医疗社会保障服务机构的运行机制相对僵化。第三，制度碎片化，不同社会保障政策之间以及社会保障政策与其他政策之间的联系需要加强，碎片化问题突出。这就要求进一步改革和完善社会保障体系，增强社会保障体系的公平性和可持续性，使发展成果更加公平和公正，惠及全体人民。

建立更公平、更可持续的社会保障体系应遵循的基本原则

“十三五”期间，社会保障改革和发展要按照“四个全面”战略布局的总体部署，贯彻中央精神，坚持底线，突出重点，完善制度，引导预期，大力推进制度创新，合理界定政府和市场责任为主线，确保制度更加公平和可持续，增强制度的统一性和规范性，促进精算平衡，强化激励和约束，促进制度整合，完善融资机制。

立足基本国情，以保障基本为首选目标，防止高福利倾向。中国仍处于社会主义初级阶段，生产力发展水平低，社会保障发展的经济基础薄弱。与此同时，中国人口的年龄结构将发生重大变化。在总生育率下降和人均预期寿命延长等因素的推动下，老年人口比例不断上升，老年人口老龄化问题日益突出。在社会保障体系建设中，要合理把握改革力度和进度，根据经济社会发展的基本情况和个人、企业、金融的承受能力，合理确定社会保障项目和水平，以满足人民群众的基本需求为目标。要防止脱离经济社会发展和社会结构的实际情况，超越财政承受能力，通过拔苗助长，促进社会保障体系建设，提高保障水平，避免重蹈一些国家陷入“高福利陷阱”的覆辙。

坚持精算平衡，增强系统可持续性，防范经济和社会风险。精算平衡是社会保险的基本原则。宏观上，要根据人口、经济等因素，合理确定并及时调整社会保险政策，特别是待遇计划和支付方式，确保基金中长期收支平衡；微观上，要使被保险人的支付与收入紧密联系，实现激励相容，调动其参与保险支付的积极性。进一步深化社会保障改革，特别是社会保险制度改革，要按照精算平衡原则，系统梳理和评估现有政策，坚持公平与效率、权利与义务、统一与灵活相结合，科学合理设定制度参数和福利测算方法，促进社会保险基金自我平衡，实现制度长期稳定运行。

加强制度整合，增强制度公平，防止结构性矛盾和社会不公。在坚持不懈地推进个人社会保障制度改革和完善的同时，要更加注重制度整体的顶层设计，实现各种制度的有效整合和成熟。按照“全覆盖”的要求，进一步提高养老、医疗等社会保险制度的参保率，消除参保的“盲点”和“死角”，防止重复参保；推进社会救助和福利制度，实现完全保险；通过优化整合体系，加强政策衔接，提高整体规划水平，可以有效解决社会保障体系的碎片化问题；逐步弱化城乡、地区和群体之间社会保障政策和待遇水平的差异，进一步体现公平性。

注重责任分担，合理平衡社会主体之间的责任，防止所有纳税人负担过度增加。建立更公平、更可持续的社会保障体系需要全社会的共同努力。充分发挥政府、企业和个人的作用，形成强大的合力。适度均衡的责任分担，市场机制可以提供的保障功能，政府不应该取代它；对于个人和单位承担的社会保障责任，政府不应该采取一切措施防止责任过分集中在政府身上，而应该让所有纳税人承担责任。建立和完善以社会救助为底层、社会保险为主体、社会慈善、企业年金、职业年金和商业保险为补充的多层次保障体系，加强各级之间的联系。及时适当降低社会保险费率，并预留0/间补充保险。合理划分政府社会保障权力，根据外部性、信息复杂性和激励兼容性三原则，根据养老、医疗和社会救助的特点，合理确定中央和地方政府的支出责任。大力推进政府购买服务和政府与社会资本的合作，积极引导社会力量和社会资本参与提供养老、医疗和社会救助等服务。

建立更公平、更可持续的社会保障体系的主要任务

《建议》围绕建立更公平、更可持续的社会保障体系提出了一系列重要任务。根据《建议》的改革部署，要充分重视养老和医疗两个重点，协调社会救助体系建设，进一步深化社会保障体系改革，确保各项改革任务如期完成。

加快养老保险制度改革。一是完善职工养老保险个人账户体系。建立透明、易懂的支付体系，加强个人支付与待遇水平的联系，实现超额支付和长期支付，鼓励参保缴费。随着退休人员预期寿命的延长，个人账户养老金支付月数应合理调整。完善个人账户记账利率法，研究完善个人账户余额继承政策。同时，进一步完善城乡居民养老保险的激励约束机制。二是实现全国职工基本养老金的统筹。统筹考虑制度设计、中央与地方分权和支出责任等相关问题，积极稳妥推进全国职工基本养老保险统筹，增强调节资金余缺的能力。第三，丰富社会保险基金的收入来源。拓宽社会保险基金投资渠道，促进基金的市场化、多元化和专业化投资运营。逐步提高国有资本收益上缴财政的比例，到2020年提高到30%，更多用于保护和改善民生。转移部分国有资本充实社会保障基金。第四，逐步推迟退休年龄。考虑到我国人口结构、就业结构的变化趋势和社会保障可持续发展的要求，提出了逐步推迟退休年龄的政策。第五，加快发展补充养老保险。完善企业年金和职业年金个人所得税递延税收政策，扩大个人所得税递延商业养老保险试点，鼓励职工参加个人储蓄养老保险，推进多层次养老保险体系建设。第六，建立合理的基本养老金增长机制。根据职工收入和居民收入合理确定基本养老金水平，建立综合考虑收入增长和物价变动等主要因素的正常调节机制。

改革医疗保险制度。一是完善医疗保险筹资机制和报销比例调整机制。建立科学的调整机制，将居民医疗保险和新型农村合作医疗水平与医疗费用增长率等相关因素合理挂钩。合理强化医疗保险个人缴费责任，提升居民医疗保险和新型农村合作医疗的社会保险属性。研究实施退休人员参加职工医疗保险的缴费政策。坚持适度保障原则，建立与筹资水平相适应的报销比例调整机制。二是全面实施城乡居民大病保险制度。完善大病保险制度，覆盖全部城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗保险，与医疗救助等制度紧密衔接，共同发挥扶底作用，有效防范家庭大病医疗费用。三是发挥控制医疗保险费用的作用。改革医疗保险的支付方式，推行按人头支付、按病种支付、预付总额等复合支付方式，控制医疗费用的不合理快速增长。鼓励商业保险机构参与医疗保险经办。完善个人账户，采用门诊报销模式，对费用较高的慢性病和重症门诊给予更好的保障，提高医疗保险基金的使用效率。实现异地安置退休人员医疗费用的直接结算，为参保人员提供便捷服务。四是整合基本医疗保险制度。理顺居民医疗保险和新型农村合作医疗管理体制，加快城乡居民基本医疗保险制度整合。结合生育保险和基本医疗保险降低运营成本。第五，鼓励发展补充医疗保险和商业健康保险。积极鼓励发展企业和个人共享的补充医疗保险和个人投保的商业健康保险，建立多层次的医疗保障体系。在落实基本医疗保险和补充医疗保险税收优惠政策的基础上，完善个人购买商业健康保险的税收优惠政策。

协调社会救助体系建设。为加强社会救助政策的衔接，特殊救助将不再以最低生活保障为目标，减少福利捆绑，并根据医疗、住房、就业、教育等特殊情况提供差别化救助。扶贫政策和最低生活保障政策应有效挂钩，贫困人口应得到保障。整合基本生活救助制度，针对现行社会救助政策

“单向叠加”，即不同制度重复保障同一类型的困难或同一类型的救助对象，并按困难类型划分社会救助制度的问题。制定和完善救助申请对象财产信息的核实方法，建立救助申请家庭经济状况跨部门、多层次的核实机制。合理划分中央和地方政府的基本生活救助支出责任，中央和地方政府应承担不同的救助项目或救助对象，从而发挥中央政府促进基本公共服务均等化和地方政府把握信息优势的两种积极性。支持慈善事业发展，积极引导社会力量参与社会救助。