陈健鹏：环境监管体制进入深刻调整阶段

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11月3日，新华社授权出版《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年计划的建议》全文。其中，环境监理制度提出了许多改革措施。包括“改革环境治理基本制度，建立覆盖全部固定污染源的企业排污许可证制度，实行省级以下环保机构监测、监督和执法的垂直管理体制。”建立全国统一的实时在线环境监测系统。完善环境信息公开制度。探索建立跨区域环境保护机构。进行环境检查，严格执行环境保护。”《中国经济时报》记者邀请国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副研究员陈对上述措施逐一进行详细解读。

陈首先介绍了环境污染治理的现状和环境监管体制改革的背景。从污染控制和减排进程以及环境治理体系建设来看，当前“十三五”时期是我国环境治理最关键的阶段。从污染控制和减排进程来看，中国主要污染物排放总量将在“十三五”期间达到峰值，大致相当于“先污染后治理”的“先污染后治理”阶段的结束。然而，只有将高峰期排放的污染物总量减少60%以上，才能从根本上改善环境质量，这一过程可能持续20年。从环境治理体系建设的角度来看，随着2015年新《环境保护法》的实施和《生态文明体制改革总体规划》的颁布，标志着环境监管体制改革进入了一个重要的调整阶段，环境治理将逐步进入“善治”阶段。

“长期以来，政府的环境监督是环境治理体系的核心。提高环境监管的有效性是监管体制改革的核心政策目标。“十三五”期间环境监管体制的改革，将为今后20年控制环境污染和从根本上改善环境质量奠定坚实的体制基础。”陈强调。

环境监管体制改革有许多亮点

陈认为，建议稿在环境监管体制改革方面有许多亮点。首先，实行排污许可证制度。排污许可证制度是固定点源排放控制的核心监管工具，在发达国家得到广泛应用。事实上，我国自20世纪80年代试行排污许可证制度至今已有20多年，效果并不明显。排污许可证制度的有效实施不是“引进”新制度，而是对现有环境监管制度的检验，这与整个环境监管制度的改革和环境监管效率的提高密切相关。在环境监管长期失效的背景下，环境监管机构很难使排污单位达到连续排放标准，也很难掌握企业的实际排放情况，这是排污许可证制度实施面临的最大挑战。「在现阶段，推行排污许可证制度远较监管工具本身更为重要。推进排污许可证制度的实施，对于理顺环境监管程序、重塑环境监管体系具有重要意义。”陈特别强调。他进一步指出，污染物排放许可证的实施需要顶层设计和一系列的制度安排。具体来说，一方面要与环境影响评价、“三同时”、总量控制、排污收费、排污权交易、监督执法等制度有效衔接。优化现有的监管体系，理顺环境监管前、监管中和监管后的所有环节。另一方面，也要调整环保部门内部机构及其监测监管机构，建立环境信息共享和监管协调机制。目前，环境保护主管部门正在研究相关方案。

“实施省级以下环境保护机构监测、监督和执法的垂直管理制度是本建议中环境保护制度的最大亮点。”陈说，长期以来“环境违法是常态”。其中一个重要原因是，在现行的财税体制和以gdp为导向的干部考核制度下，地方政府缺乏严格监督环境的动力，甚至干预各级环保部门的环境执法。“省级以下环境监测、监督和执法垂直管理的出发点是确保各级环境监管机构的独立性，避免地方政府对环境执法和环境监测的干预。”

此前，国务院办公厅发布了《生态环境监测网络建设规划》，明确要求环境保护部适当承担国家控制点的生态环境监测责任，以便更准确地掌握全国生态环境质量。自2013年《大气污染防治行动计划》发布以来，空市的气体质量一直被作为一项评估指标，并作为上级地方政府对下级地方政府的评估指标。陈认为，在这种背景下，地方政府篡改环境数据的动机和可能性越来越大。为了准确、客观地了解环境质量，中央环保部门提出适度征收环境监测权，首先是进一步征收国家控制点的环境监测权，这与五中全会提出的省级环境监测、监督和执法的垂直管理密切相关。

与此同时，陈表示，在实施“省级以下环境保护机构监测、监督和执法垂直管理”的过程中，存在几个需要进一步研究的问题。首先，如何处理好地方政府对地方环境质量的总体责任与环境监测监督机构垂直管理的关系。如何进一步明确各级政府和环境监管机构的权责，需要深入研究和规范。其次，目前，前、后、后环境监管环节分布在各级环境保护主管部门及其监管机构之间，纵向管理需要环境监管程序的调整和协调推进。第三，省级以下各级环境监察机构的监督执法以及环境监察执法后的监督制度需要研究。第四，从操作角度来看，省级以下环境监测垂直管理还需要在人员配备、机构设置、资金保障等多方面研究具体的支持体系。

环境监测系统的覆盖范围已经扩大

关于建议中提到的建立全国统一的实时在线环境监测系统，陈告诉记者，事实上，污染源排放的在线监测是环境监管和执法的基本手段，今后在线监测应进一步扩大国家重点控制污染源的覆盖面，实现信息共享。通过建立统一的在线监测系统，一方面便于中央环保部门及时准确地掌握环境污染信息，增强国家环境治理的基础能力。可以预见，未来环境监测、环境统计和环保部门总核算的数据将逐步实现信息共享和统一。另一方面，随着污染控制和减排的推进，污染物减排和环境质量改善将逐步进入边际改善阶段，这就需要大量的环境信息作为支持“精细化”环境质量管理的基础。

“环境信息公开制度是环境监管制度的重要组成部分，是公众有效参与环境治理的基础。”陈在谈到完善环境信息公开制度时，表示，今后一个时期，要全面推进排污单位环境信息公开、区域环境质量信息公开和环境监管各环节、各环节的信息公开。以排污许可证制度为例，排污许可证的申请、发放和实施应充分公开。以环境信息公开为出发点，推动建立公开、透明、问责的环境监管体系。

在探索跨区域环境保护机构设置时，陈认为，可能的方向是在现有区域监管中心的基础上，从机构设置、机构设置、监管权限和监管权限配置等方面进一步强化环境监管中心的地位和作用。此外，还可以探索建立跨流域环境监管机构，并与水利部门的流域监管机构进行有效合作。同时，理顺各级环保部门、区域环保机构和环境监管机构之间的关系。

开展环境保护巡视，严格执行环境保护法，也是本次提案中环境监督制度的改革措施之一。陈说，环境监管者监管不力，即监管体系中缺乏有效的问责机制，是我国环境监管体系的制度缺陷。虽然环保部门制定了《环境行政执法后监督办法》和《环境监督检查办法》，但地方政府和各级环境监管机构的内部约束仍然不够。今年7月，中央深化改革小组第14次会议审议通过了《环境保护监督方案(试行)》，标志着环境保护监督体系进一步升级。实施巡视制度也表明，中央环保部门的职责正在发生变化，环保部门对地方政府和各级环保部门的监督工作将进一步规范化、制度化。